隨著金融創(chuàng)新不斷深化，金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)范圍界限被逐漸淡化，如果仍按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式監(jiān)管綜合金融業(yè)務(wù)可能會(huì)面臨多重監(jiān)管和監(jiān)管真空并存的窘境。雖然銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)在2018年進(jìn)行了整合，但并未完全消除機(jī)構(gòu)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的通病，進(jìn)一步調(diào)整金融監(jiān)管模式及其框架成為必然。 首先，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)極易滋生監(jiān)管空白地帶。現(xiàn)代金融體系創(chuàng)新發(fā)展最明顯的特點(diǎn)就是混業(yè)經(jīng)營(yíng)，銀行、證券和保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)越來(lái)越趨同，同一金融產(chǎn)品或服務(wù)有多種類(lèi)型機(jī)構(gòu)的參與，而金融控股公司及金融集團(tuán)的形成將金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)推向高潮。金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)可以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但對(duì)分業(yè)監(jiān)管模式帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，容易產(chǎn)生監(jiān)管空白問(wèn)題。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下，銀行、保險(xiǎn)以及信托等機(jī)構(gòu)都有相似產(chǎn)品，但卻分屬不同的監(jiān)管部門(mén)具有不一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)管套利帶來(lái)可能。例如，近年來(lái)快速發(fā)展的影子銀行業(yè)務(wù)和資管產(chǎn)品，其中一些通道業(yè)務(wù)就是為了規(guī)避監(jiān)管。 其次，機(jī)構(gòu)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管體制容易降低監(jiān)管效率。在機(jī)構(gòu)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管體制下，行業(yè)主管部門(mén)出于部門(mén)利益，容易出現(xiàn)“鐵路警察，各管一段”的現(xiàn)象，既不愿意其他監(jiān)管部門(mén)涉足自己管轄的領(lǐng)域，也不愿增加監(jiān)管成本去監(jiān)管新機(jī)構(gòu)。這種對(duì)金融市場(chǎng)的人為分割，不僅會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管空白，也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管重疊，最終降低監(jiān)管效率。例如，證券監(jiān)督部門(mén)、銀行管理部門(mén)等單位均有對(duì)債券業(yè)務(wù)的審批權(quán)力，但由于不同部門(mén)存在顯著差異，對(duì)債券市場(chǎng)的監(jiān)管會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。在此背景下，部分債券發(fā)行主體有可能受到多個(gè)部門(mén)監(jiān)管而出現(xiàn)監(jiān)管重疊，而原本相同類(lèi)型的債券可能由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致形成監(jiān)管套利，這最終將導(dǎo)致監(jiān)管資源的浪費(fèi)。 再次，對(duì)金融模式創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新缺乏有效監(jiān)管。金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管并不是對(duì)立面，兩者應(yīng)該在合理的監(jiān)管框架下實(shí)現(xiàn)平衡和協(xié)調(diào)，在有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，給予金融創(chuàng)新一定的成長(zhǎng)空間。而在目前的機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架下，對(duì)新出現(xiàn)的行業(yè)、機(jī)構(gòu)或領(lǐng)域可能缺乏有效的監(jiān)管。例如，2013年左右，我國(guó)掀起了一場(chǎng)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新熱潮，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、互聯(lián)網(wǎng)眾籌及互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)?shù)裙敬罅砍霈F(xiàn)，由于這些網(wǎng)貸平臺(tái)并未通過(guò)監(jiān)管部門(mén)發(fā)牌設(shè)立，因此沒(méi)有明確的監(jiān)管主體和制度體系，處于監(jiān)管視野之外的“無(wú)法之地”，導(dǎo)致一些風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。 最后，中央與地方在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面存在有待完善的地方。從中央與地方的金融事權(quán)來(lái)看，中央的垂直監(jiān)管模式與地方的屬地監(jiān)管模式之間一定程度上存在沖突，同時(shí)中央的金融監(jiān)管與地方的金融發(fā)展之間也存在某些矛盾。以互聯(lián)網(wǎng)金融為例，自2015年中國(guó)人民銀行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，針對(duì)網(wǎng)貸行業(yè)的監(jiān)管框架逐步被確立，銀保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定政策措施和監(jiān)管制度，而地方金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)網(wǎng)貸平臺(tái)的備案管理、日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置等。監(jiān)管部門(mén)派出機(jī)構(gòu)與各地金融辦同時(shí)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)貸監(jiān)管工作，但由于分屬不同上級(jí)直屬部門(mén)，容易產(chǎn)生監(jiān)管空白和模糊地帶，也很難分清問(wèn)責(zé)主體。從監(jiān)管目標(biāo)看，中央側(cè)重強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，而地方則更加重視地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為獲得機(jī)構(gòu)的資金支持或更多的信貸投入，地方金融監(jiān)管部門(mén)常面臨防范風(fēng)險(xiǎn)與鼓勵(lì)發(fā)展的取舍問(wèn)題。
文章刊載于《人民論壇》，2023年4月
2023-10-18
尹振濤34