面對近年來國內出現的流動性“錢荒”、互聯(lián)網金融風險、影子銀行亂象等問題，疊加次貸危機后各國金融監(jiān)管框架普遍調整的時代背景，迫切需要對我國金融監(jiān)管體系進行深刻變革。2017年7月，黨中央和國務院決定設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，并于2018年3月完成了銀監(jiān)、保監(jiān)兩會合并，開啟了自2003年“一行三會”金融監(jiān)管體制形成以來最大力度金融監(jiān)管組織結構改革，并逐步建立起全新的“一委一行兩會”的金融監(jiān)管框架，標志著我國進入了金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調的新階段。
2023年3月最新公布的《黨和國家機構改革方案》，提出組建中央金融委員會（以下簡稱“中央金融委”）及中央金融工作委員會（以下簡稱“中央金融工委”），在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎上組建國家金融監(jiān)督管理總局（以下簡稱“金管總局”），并相應調整中國證券監(jiān)督管理委員會職責及地方金融監(jiān)管體制。更符合現代金融監(jiān)管要求的“二委一行一局一會”+“各地局”的中國版“三層+雙峰”監(jiān)管框架更加清晰。 ▲ 逐步確立“三層+雙峰”的立體式監(jiān)管框架 “二委一行一局一會”+“各地局”是中國金融監(jiān)管框架的最直接的表現，也體現出中國版的“三層+雙峰”模式。“三層”是指頂層為中央金融委和中央金融工委；中間層為各金融監(jiān)管部門，具體包括央行、金管總局和證監(jiān)會；底層為中央金融管理部門地方派出機構和地方金融監(jiān)管局?！半p峰”則是將監(jiān)管部門的具體職能分為審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。 在此框架下，中央金融委及其辦公室體現黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領導，負責金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實以及研究審議重大政策、重大問題等。作為“三層”中的“頂層”，接續(xù)之前國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會及其辦事機構的職能，進一步增強不同金融行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管與協(xié)調統(tǒng)籌能力，及中央與地方在金融領域的統(tǒng)一監(jiān)管與協(xié)調統(tǒng)籌能力等。同時，為進一步統(tǒng)一領導金融系統(tǒng)黨的工作，新組建的中央金融工委主要負責指導金融系統(tǒng)黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等。 人民銀行除承擔貨幣政策職能外，更多地擔負起宏觀審慎管理、金融基礎設施建設、基礎法律法規(guī)體系及全口徑統(tǒng)計分析和系統(tǒng)性風險預警等工作，其“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”更加清晰。新成立的金管總局同證監(jiān)會及地方金融監(jiān)管部門負責行為監(jiān)管。金管總局主要負責具體機構和行業(yè)監(jiān)管工作的落地和執(zhí)行，以及金融消費者權益保護。證監(jiān)會仍然負責資本市場監(jiān)管職責，其核心是維護資本市場秩序和健康發(fā)展。 地方金融監(jiān)管體制將以中央金融管理部門地方派出機構為主導，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備，共同構筑“三層”中的“底層”。地方政府設立的金融監(jiān)管機構專司監(jiān)管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，以維護地區(qū)內金融穩(wěn)定為主要目標，擔負起更多的金融監(jiān)管職責，并承擔金融風險防范、化解與處置的屬地責任。 ▲ 從機構監(jiān)管向功能監(jiān)管和行為監(jiān)管過渡 在現銀保監(jiān)會的基礎上，新組建的金管總局，將統(tǒng)籌除證券業(yè)之外的全部金融業(yè)監(jiān)管，并從事業(yè)單位改為國務院直屬機構。將金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管以及金融消費者保護等原屬于人民銀行的職責范疇以及原屬證監(jiān)會的投資者保護職責劃入金管總局。從職能上看，金管總局已經完全突破了銀保監(jiān)會的“銀行”與“保險”的機構監(jiān)管范疇，除信托、資管、消金、金租等非銀機構外，其他具有金融功能的機構或業(yè)務都將被納入。同時，將由發(fā)改委統(tǒng)一負責的公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作劃入證監(jiān)會，即債券市場的三頭監(jiān)管機構（央行、發(fā)改委和證監(jiān)會）調整為央行與證監(jiān)會，進一步體現了功能監(jiān)管理念。 本次機構改革將金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管工作納入金管總局監(jiān)管范疇，也從另一個維度體現了功能監(jiān)管理念，避免混業(yè)經營的金融控股公司面臨多頭監(jiān)管或監(jiān)管真空。在幾類金控模式中，金融系、央企系及互聯(lián)網系金控將直接由金管總局負責，地方系和民營系將由金管總局派出機構具體負責，以便于穿透監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管。 次貸危機后，歐美英等國家和地區(qū)逐步認識到加強金融消費者保護工作在防范金融風險中的核心作用，并紛紛成立金融消費者保護部門，以此加強金融行為監(jiān)管力度。2017年，我國在召開全國金融工作會后，在“一行兩會”均設立了消費者或投資者保護機構，但金融領域的消保工作仍分散在不同監(jiān)管部門，缺乏國家層面的統(tǒng)一制度體系。同時，隨著平臺經濟和數字技術的應用，大量長尾用戶滲入金融領域，對消保工作提出了更高的要求。人民銀行和證監(jiān)會將有關金融消費者保護職責劃入金管總局，有助于強化行為監(jiān)管的標準統(tǒng)一并提高監(jiān)管效率，也將大大減少因不同標準而產生的合規(guī)成本和風險。 1998年中國人民銀行實行機構改革，根據地域關聯(lián)性、經濟金融總量和金融監(jiān)管需要，并兼顧中國地區(qū)差異特征，央行改革時參考美聯(lián)儲13個大區(qū)行的模式，撤銷31個央行省級分行，成立九大區(qū)行，并一直延續(xù)至今。但與其他金融監(jiān)管機構按行政區(qū)劃設立分支機構相比，這種體系不僅管理成本高，而且延長了貨幣政策的傳導途徑，在一定程度上影響了貨幣政策的實施成效和區(qū)域金融工作的有機協(xié)調。 “十四五”規(guī)劃綱要指出，建設現代中央銀行制度，完善貨幣供應調控機制。這對健全現代貨幣政策框架提出了更高的要求?，F代貨幣政策框架包括優(yōu)化的貨幣政策目標體系、創(chuàng)新的貨幣政策工具體系和暢通的貨幣政策傳導機制。中國人民銀行相繼在2013年7月、2015年10月取消了貸款、存款利率限制，我國利率市場化改革取得重要進展，但貨幣政策的利率傳導渠道尚未完全通暢，制約了貨幣政策直達實體經濟的效果。如何更好地健全利率走廊機制，引導市場利率圍繞央行政策利率進行波動，實現政策利率向其他市場利率傳導是我國貨幣政策轉型和優(yōu)化的關鍵問題。 本次機構改革撤銷中國人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業(yè)管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上?？偛亢鲜疝k公。不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。本次改革從大區(qū)分行體制到按行政區(qū)設立分支機構，能夠更好地結合當期情況精準推進貨幣政策的傳導。 國有金融資本主要是指國家及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應當享有的權益。中央金融管理部門管理的市場經營類機構主要是指中央金融企業(yè)，目前實體類國有資本主要由各級國資委履行出資人職責，但履行國有金融資本的出資人職責的機構還比較分散，比如在中央層面，有財政部、中央匯金公司、中央金融管理部門（一行兩會等）以及國資委旗下的中央企業(yè)。為厘清金融監(jiān)管部門、履行國有金融資本出資人職責的機構和國有金融機構之間的權責關系，本次機構改革要求按照國有金融資本出資人相關管理規(guī)定，將中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構，由其根據國務院授權統(tǒng)一履行出資人職責。 本次調整實際上是金融管理部門管理的各類金融企業(yè)，如主權財富基金、金融控股公司、金融投資運營公司以及金融基礎設施等實質性開展金融業(yè)務的其他企業(yè)或機構，劃入國有金融資本受托管理機構管理。本次機構改革主要為了解決當前國有金融資本管理存在的職責分散、權責不明、授權不清、布局不優(yōu)的問題。本次改革將所有者職能與監(jiān)督管理職能分離，有利于完善國有金融資本的管理，有利于國有金融資本的保值增值以及金融秩序的穩(wěn)定。
