隨著PPP的深入推進(jìn)，融資問(wèn)題越來(lái)越引起關(guān)注。PPP項(xiàng)目本身資金投入巨大，如果主要依靠銀行貸款或者社會(huì)資本自身資金，很難滿足PPP發(fā)展的要求，而且潛在風(fēng)險(xiǎn)巨大。那么，PPP項(xiàng)目應(yīng)該怎樣融資，其中存在哪些問(wèn)題？《新理財(cái)》專(zhuān)訪了著名PPP和項(xiàng)目管理專(zhuān)家、清華大學(xué)教授王守清。
不是錢(qián)的問(wèn)題
《新理財(cái)》：當(dāng)前融資方面存在哪些問(wèn)題？
王守清：實(shí)際上，對(duì)PPP來(lái)說(shuō)，所有的融資方式、融資產(chǎn)品都可以用，不同之處在于PPP涉及到強(qiáng)勢(shì)的政府和廣泛的公眾，這就使得它要考慮很多相關(guān)的內(nèi)容。也就是說(shuō)，PPP項(xiàng)目的融資不是簡(jiǎn)單地從銀行貸款就可以了，涉及很多問(wèn)題，與法律體系、合同體系、信用體系、能力建設(shè)等密切相關(guān)，其中有四個(gè)核心問(wèn)題尤其需要關(guān)注。第一，有限追索的問(wèn)題。其本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，而風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)本質(zhì)上是各參與方特別是政府的信用問(wèn)題。所以我在2014年就說(shuō)中國(guó)要推PPP，宏觀層面的成功因素，首先要依法治國(guó)。這個(gè)問(wèn)題中央已經(jīng)提出來(lái)了。第二，地方政府要有信用。第三，金融體系要改革。這兩年金融機(jī)構(gòu)雖然也熱衷于學(xué)PPP，但至今對(duì)PPP項(xiàng)目的放貸流程、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無(wú)異，國(guó)際PPP項(xiàng)目通行的有限追索項(xiàng)目融資在國(guó)內(nèi)不是不可能，但很難實(shí)現(xiàn)。第四，能力建設(shè)?，F(xiàn)在政府和金融機(jī)構(gòu)都缺少PPP專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和人才，也缺少具備全過(guò)程全方位集成能力特別是有運(yùn)營(yíng)意愿和能力的投資主體。
《新理財(cái)》：就PPP本身融資來(lái)說(shuō)，最大的難題是什么？
王守清：現(xiàn)在一個(gè)PPP項(xiàng)目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項(xiàng)目融資才難。對(duì)社會(huì)資本而言，特別是從民營(yíng)企業(yè)的角度考慮，把一個(gè)項(xiàng)目總投資20%-30%的資金作為資本金砸進(jìn)去，與政府簽定期限長(zhǎng)達(dá)10-30年的合同，剩下的資金通過(guò)貸款等方式實(shí)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)是非常大的。若是失敗，要優(yōu)先還債，資本金有可能血本無(wú)歸。所以一般來(lái)說(shuō)，國(guó)際上PPP項(xiàng)目都是基于項(xiàng)目融資，即通過(guò)項(xiàng)目本身的收入（來(lái)自于使用者、政府或二者）、資產(chǎn)和合同權(quán)益通過(guò)合同安排等來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。如果項(xiàng)目失敗，也只是本項(xiàng)目的項(xiàng)目公司破產(chǎn)，而社會(huì)資本的母公司不會(huì)受太大牽連，即金融機(jī)構(gòu)對(duì)母公司的追索是有上限的。這是國(guó)際上特別是發(fā)達(dá)國(guó)家PPP和發(fā)達(dá)國(guó)家投資者到發(fā)展中國(guó)家投資PPP的通行做法。
國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目一直很慎重，要求社會(huì)資本的母公司完全擔(dān)保，甚至要求政府擔(dān)保。另外，因?yàn)镻PP完全取決于合同來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)也很擔(dān)心萬(wàn)一地方政府不守信用怎么辦？財(cái)政部對(duì)此采取了一些措施，比如推出示范項(xiàng)目、成立1800億元的PPP基金，以及兩會(huì)期間國(guó)務(wù)院今年又批復(fù)給國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行1.2萬(wàn)億PPP專(zhuān)項(xiàng)基金等，除了引導(dǎo)項(xiàng)目投資導(dǎo)向，引導(dǎo)地方規(guī)范運(yùn)作PPP，同時(shí)也是給項(xiàng)目和地方政府增信。
《新理財(cái)》：現(xiàn)在PPP各主體在能力建設(shè)方面是什么情況？
王守清：政府和金融機(jī)構(gòu)都缺少PPP專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)人才，而且有些參與項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)有問(wèn)題。
雖然中央部委和各地政府組織了很多培訓(xùn)，也請(qǐng)官員和專(zhuān)家做了很多培訓(xùn)，但過(guò)去很多是宣傳，而稍微專(zhuān)業(yè)一點(diǎn)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)班的聽(tīng)課人員，大都是具體辦事人員而非有決策權(quán)的主管官員。很少有人真正理解PPP的內(nèi)涵和精髓（PPP涉及面很廣，需要復(fù)合型人才），錯(cuò)誤以為PPP是萬(wàn)能鑰匙，只要可以上項(xiàng)目就想方設(shè)法包裝成PPP，當(dāng)然不排除有一些是懂裝不懂的官員。而且一些準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性或公益性項(xiàng)目需要政府買(mǎi)單，即使有財(cái)政承受力評(píng)估，有“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”的要求，但因PPP項(xiàng)目投資大，而這一支出有限，導(dǎo)致地方政府在實(shí)際操作中想法設(shè)法規(guī)避。另外，PPP需要多個(gè)部門(mén)協(xié)作，一些地方由財(cái)政部門(mén)或發(fā)改部門(mén)主導(dǎo)，這些部門(mén)各有所長(zhǎng)，也有所短，協(xié)調(diào)不利則難以順利推進(jìn)。
對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)融資模式對(duì)能力要求不高，放貸只需要有資產(chǎn)抵押、信用抵押或擔(dān)保即可，而要做基于項(xiàng)目收入的有限追索項(xiàng)目融資，則要求金融機(jī)構(gòu)必須懂行業(yè)，能判斷這個(gè)項(xiàng)目是不是確實(shí)可行（可融資性）。金融機(jī)構(gòu)由于歷史形成的人才結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)缺陷，如不了解工程建設(shè)與運(yùn)維管理，尚沒(méi)有能力準(zhǔn)確評(píng)估一個(gè)項(xiàng)目是否具備可融資性。
社會(huì)資本方尤其是央企和地方國(guó)企，缺少項(xiàng)目全過(guò)程、全方面的集成能力，且不太愿意跟其他企業(yè)合作；他們參與PPP，絕大多數(shù)都希望短期退出，直接間接地變相要求地方政府擔(dān)保最低或固定回報(bào)率。
好消息是，雖然最初真正懂PPP的人不多，但學(xué)得很快。這兩年我去講課，咨詢與律師行業(yè)去聽(tīng)課的人很多，有人甚至聽(tīng)了兩遍，最多的聽(tīng)了五遍（我都不好意思了）。經(jīng)過(guò)2014年推廣、2015年實(shí)干，我感覺(jué)今年咨詢和律師已經(jīng)成長(zhǎng)起來(lái)了。
我的看法是，推廣PPP是必須的，這是國(guó)際趨勢(shì)，但如果我們沒(méi)有具備復(fù)合型能力的人才，市場(chǎng)化程度也還沒(méi)有到位，推得太猛是可能出問(wèn)題的。